严防死守防火扑火全力保护森林资源——对云南连年干旱问题的回顾与反思云南省委书记秦光荣火灾是危害森林资源的大敌，一场火灾会造成损毁林木、烧毁林下植物资源、危害野生动物、引起水土流失、使下游河流水质下降、引起空气污染、威胁人民生命财产安全等严重危害。4年连旱致使全省森林防火形势持续处于高危状态，如果对森林火灾防控不力、处置不当，那么千百年来积累的森林资源、祖祖辈辈育林兴林的绿色成果就可能带来严重损失、甚至付之一炬。因此，在4年连旱的过程中，我们高度重视严防死守防火扑火，千方百计保护好森林各类资源。

从本质角度上说，这是云南4年大旱、4年大丰收、4年大发展的关键一招，其意义与保障民生、大兴水利、调整结构同等重要。一、森防形势异常严峻，防火扑火压力空前自2009年以来，受4年连旱的影响和冲击，我省森林火险长期处于超高状态，预防和扑救森林火灾的任务之重、难度之大、风险之高前所未有。（一）森林火险等级居高不下。

从2009年到2012年，全省年平均森林高火险天数分别为88天、145天、101天、129天，4年平均为116天，高过历史正常水平67天的73%。特别是2010年森林防火期较常年提前1个月、结束时间推迟了20天，16个州市、129个县（市、区）的森林火险期、5级森林高火险天数均打破了历史记录。连续呈现出森林高火险期开始时间明显提前，结束时间明显推迟，森林高火险期持续时间长，影响范围遍及全省每个乡村的新特点。（二）森林火灾隐患大幅增加。

4年连旱造成我省枯死林木和杂草堆积，林下易燃物载量急剧增加，加之全省大部分林区以云南松、思茅松等针叶林为主，天然次生林、人工中幼林面积大，密灌木丛生，一遇火源，地下火、地表火、树冠火立体推进，推进速度比常年快10至20倍，飞火、火旋风、火爆等异常现象频频发生，极易在短时间内形成大面积、高强度的森林火灾。此外，群众防火意识不高、用火习俗落后，历来有烧地埂、烧牧场、烧荒山荒地进行春耕生产用火的习惯，大部分地方烧香烧纸、燃放鞭炮、吸烟等屡禁不止，各种野外用火监管难，火灾隐患大幅度增加。还有，云南边境线长，且处于缅甸、老挝、越南3国的山火下风口，境外山火常常越过国境线，对我省森林构成威胁和危害。

（三）火灾扑救安全更难控制。一方面，我省94%的面积是山区，山高坡陡、沟壑纵横、地形复杂、风向多变，森林火灾历来难防、难救。

在4年连旱的背景下，这种地貌特征带来的挑战就愈发突出。假若在组织指挥、队伍开进、扑救处置、开隔离带、紧急避险等环节上稍有不慎，就可能对林区群众和救灾队伍的人身安全构成严重威胁，甚至造成伤亡悲剧。另一方面，集体林权制度改革后，林农保护自有森林财产的积极性空前高涨，自防自救积极性很高，若组织不好、无序扑救，极易导致扑火伤亡事故发生。

（四）森防力量不足问题凸显。4年前，州（市）、县两级防火机构尚未完全理顺，高效指挥处置机制还没有建立健全。

森警力量有限，森林航空消防规模小。县级专业扑火队力量严重不足，平均每人担当31000亩林地的防扑火任务，乡村应急队伍建设才刚刚起步，基层扑救力量相当薄弱。预警监测、林火阻隔等基础设施落后，瞭望台监测覆盖率、通信覆盖率不高。森林防火装备较差、储备少，特别是村一级的扑火物资储备基本是零状态，难以做到早发现、早控制、早扑灭和科学高效扑救。

二、抖擞精神大战旱魔，狠下功夫防火扑火面对异常严峻的森林防火形势、空前压力，全省上下抖擞精神、狠下功夫，高度重视森林防火工作，采取了一系列扎实有效的措施，坚决打好防火扑火硬仗，做到了以最严的措施防火、以最快的速度灭火、以最小的损失护林，最大程度地降低了森林火灾发生的次数和森林火灾造成的损失。（一）加强领导，建立三线四人责任制度。

4年来，省委、省政府多次召开常委会议、常务会议、专题会议、座谈会议，专门研究部署森林防火工作，省政府每年都发布了《森林防火工作命令》，督促各地切实抓好森林防火工作。与此同时，狠抓行政领导负责制的工作核心不放松。

加快建立健全政府负总责、林业主管部门担主责、森林防火指挥部成员单位各司其责的三线森林防火责任制，以及各级政府主要领导是第一责任人、分管领导是主要责任人、林业主管部门领导是重要责任人、单位领导是直接责任人的四个责任人制度。从2009年到2012年，全省各地层层签订森林防火责任状和责任书950多万份，追究失职人员责任3000多人。形成了政府负总责、各部门齐抓共管和各基层单位和个人，群防群治横向全覆盖、纵向抓落实的良好局面。

其中，每年巡山防火的干部群众超过60万人，保证了森林防火工作的顺利开展。（二）增加投入，构筑四网合一防火格局。4年来，在积极争取国家支持的基础上，我省始终坚持将森林防火资金按省、州、县三级同比例投入的要求纳入本级财政年度预算，有力推动了国家重点火险区综合治理、边境防火隔离带、预警监测系统、交通通信保障网升级改造及信息指挥系统工程等项目建设。

从2009年到2012年，全省省、州、县三级累计投入森林防火经费10亿元，其中仅2012年就投入3.8亿元，是2008年1.35亿元的2.8倍；从2012年开始，省级森林防火专项经费增至3700万元，是2008年910万元的4倍。共建成骨干瞭望台736座、森林防火物资储备库340个；装备无线通信设备3.6万台、森林消防专用车1680辆、防扑火机具84万多件（套）；基本完成了146个县级以上森林防火指挥中心、302个森林火险气象监测站和火险因子采集站的建设任务。形成了预警监测网、指挥网、阻隔网、保障网四网合一的防火格局，极大地提升了防火减灾能力。

（三）加强队伍，建立四支强大扑火力量。4年来，全省上下按照健全稳定、高效精干、反应快捷、保障有力的总体要求，不断加大森林防火指挥组织机构和扑救队伍的建设力度。

目前，全省共建立森林防火指挥部146个并配备了专职副指挥长，大部分乡镇和村（居）委会建立了森林防火组织；林火专职管理人员达1021名、护林员11万多名；组建了527支1.2万人的专业扑火队和2.2万支59万人的半专业、应急扑火队，形成了以武警森林部队、森林航空消防、地方专业扑火队为主力军，以驻军、武警、预备役部队、基层民兵组成的应急森林消防队为后备队的四支强大扑救力量，确保了我省的森林火灾扑救能够科学、安全、高效地开展。（四）预防为主，建立两手抓有效防控体系。4年来，全省上下始终坚持防范胜于救灾的理念，既持续深入开展责任书入户、学校五个一、以案说法、手机短信、警示标牌、五彩旗、公益广告等七大宣传工程，又积极认真实施了计划烧除、林下割除、森林防火重点单位责任人公示、5项100%野外火源管理、火灾隐患限期整改、非行为能力人监护、巡山护林等重要举措。

从2009年到2012年，共区划了500多个重点火险区，公示了400多个森林防火重点单位、1200多名责任人，设置森林防火检查站8100多个，落实无民事行为能力人或限制行为能力人的监护人近40多万人次，实名登记入山人员300多万人次。排查消除火灾隐患近2.2万处，收缴火种约40万个。形成了宣传教育和野外火源管理两手抓的防控体系，有效地控制了森林火情火灾的发生。

（五）科学扑救，建立十四项规范处置方式。4年来，全省上下紧紧围绕科学有序处置火灾的目标，在预警响应、应急值守、扑火装备、安全保障、物资储备、计划烧除、项目建设、边境隔离带建设等14个方面规范了处置方式。同时，积极推进省、州（市）、县（市、区）、乡（镇）四级自动化、数字化、网络化的森林防火办公系统，以及从省级到州（市）的可视化、灵敏化、协同化的扑火指挥机制管理系统。

此外，积极推进依法治火，2012年3月，我省修订出台了《云南省森林防火条例》，森林防火工作朝着规范化、法制化方向迈出了一大步。形成了一套科学扑救、规范处置火灾的方式方法，使扑火救灾和应急处置工作能够做到打早、打小、打了。（六）积极探索，建立一种火灾保险机制。

自2010年开始，我省采取以财政投入为主、林业经营者适当承担的运行模式，启动实施了森林火灾保险工作，努力增强林业经营者抵御森林火灾风险能力。截至2012年，全省森林火灾政策性保险制度实现了全覆盖，共投保林地面积3.66亿亩，占全省林地总面积的98.6%；涉及林业经营者820余万户，占全省林农总户数的95%左右；先后理赔3400多万元，2491个林业经营者获得保险赔偿，保障了受灾林农的权益，有效降低了受灾损失。这一机制具有两个全国之最、六个全国唯一的显著特点。

两个全国之最，即保险费率全国最低，仅为1%，投保面积全国最大，有3.66亿亩林地参保；六个全国唯一，即唯一引入经纪人代理服务的省、唯一实行公开招标采购的省、唯一提取防灾防损费的省、唯一设立奖励基金的省、唯一不设立免赔条款的省、唯一设立扑火人员意外死亡安置抚恤服务的省。更重要的是，这一机制产生了政府得民心、林农得实惠、生态得保护、保险得发展的好效果，得到了国家有关部门的充分肯定，被称为云南模式。功夫不负有心人，严防死守防火扑火产生了重大效果。

从2009年到2012年，全省共扑灭森林火灾1493起，年均火灾次数373起、年均受害森林面积2162公顷，与新中国成立以来的历史均值相比分别下降了83%、98%，火灾当日扑灭率一直保持在95%以上，与新中国成立以来的历史均值相比提高了10个百分点，取得了两降一升的好成绩，最大可能地保护了森林的丰富资源，最大程度地实现了林业促进农民增收、经济发展的重大价值，为全省抗旱保民生、保发展、保生态、夺丰收作出了重大贡献。2012年底，全省森林生态系统服务功能总价值稳定在1.48万亿元以上；全省林业产业总产值实现1587.49万亿元，比2008年增长295.7%，年均增长41.04%，占全省GDP15.4%；全省农民人均从林业中的收入由2008年的784元增加到1740元、增2.22倍，年均增长22%。三、继承发扬宝贵经验，开创森防工作新局在4年连旱的巨大压力下，我省森林防火工作取得了优异的成绩，积累了宝贵的经验。

但必须清醒地看到，受全球气候变暖大环境的影响，高温、干旱、大风天气经常出现，连美国、法国、西班牙、葡萄牙等发达国家也相继爆发了森林火灾；而我省森林面积巨大、森林资源富集，关系富民强滇云南梦的实现，加之林情极为复杂、社会利益格局的深刻变化又带来新挑战。这决定了对森林防火工作仍然不能掉以轻心。目前和今后一段时期，全省上下必须在森林防火工作上，继续做到思想不松懈、领导不松手、工作不松劲、措施不松动，为保护森林资源、建设森林云南再立新功。

（一）进一步提高基层防控能力。4年的经验教训表明，森林防火工作的重点在林区、关键在基层。它是木桶效应中的短板，基层防火工作是否到位决定着预防工作的好坏，关系着火灾损失的大小，影响着人民群众的生命财产安全。

要进一步加强基层森林防火指挥机构能力建设，认真落实基层森林防火责任制，通过实施责任书入户工程和责任奖惩制度，层层把地块责任、包片责任、管护责任、监管责任落实到林区经营单位和个人。积极引导、帮助广大林权所有者或经营者组建联防、联保、联控的森林防火组织，建立完善预防扑救森林火灾的村规民约、运行机制，形成群防群治的合力。

积极组建乡（镇）、村（居）委会、村民小组三级应急扑火队，重点林区乡镇必须组建专业队并配备必要的机具、装备，使之成为实施火灾扑救的第一应急力量，一旦发现火情，保证第一时间出击，抓住打初发火的有利战机一举扑灭火灾。（二）进一步提高科技防火能力。国内外的成功实践昭示，依靠科技进步、创新驱动，提高森林防火工作的科学化、机械化和信息化水平意义十分重大。

要加强森林防火科研机构和人才队伍建设，开展森林防火理论研究，发挥森林防火专家咨询组的作用，不断提高森林防火科技和决策水平。积极推广灭火先进适用技术，配备大型机械设备、高压水泵和人员防护、紧急逃生等现代装备，降低扑火强度，提高灭火效率。认真组织进行符合云南实际的新实用技术、新灭火器具的研发和新信息指挥系统的开发运用。加强森林航空消防建设，扩大空中监测巡护范围和密度，着力增强地空配合和飞机空中直接灭火的效能，充分利用我省水资源丰富、山区小塘坝分布广泛，能够就近取水的优势，开展飞机吊桶洒水灭火。

进一步开展人工增雨作业，在防火关键期有效降低森林火险等级，在扑火作战中发挥事半功倍的作用。（三）进一步提高依法防火能力。

综合分析火灾数据可知，我省98%的森林火灾是人为所致。究其深层次原因，又与法律约束不强、打击处理不够有力密切相关。要加大对林区非法用火的打击力度，切实按照四个一律的要求，严格处置林区野外违法违规用火者，即一律依法予以经济处罚或按《治安管理处罚法》予以行政拘留；公职人员一律开除公职；在场不加制止的领导一律撤职；野外用火引起森林火灾一律依法查办。

加大森林火灾案件的查处力度，切实按照四个不放过的要求，严格追究相关违法人员的责任，即火灾事故原因不查清不放过；事故责任人得不到处理不放过；整改措施不落实不放过；教训不吸取不放过，形成对森林防火的高压态势，发挥惩处一个、警示一片、稳定一方的重要作用。（四）进一步提高安全扑救能力。我省山高谷深状况决定，森林火灾的扑救难度大，容易发生人员伤亡。

以人为本，把确保扑火人员安全放在森林火灾扑救工作的首位，是一条必须严格遵循的铁的纪律。要认真总结近年来全省防火扑火的经验教训，围绕确保人员安全和防大火救大灾的硬性要求，及时修订调整防扑火预案，使之操作性更强、更符合实际，并积极开展应急演练。认真落实森林消防队的防灭火物资、车辆机具、应急通信和后勤保障，全面提高安全保障和快速反应能力。

始终突出安全防火和安全扑火两大主题，深入开展森林防火培训，做到横向到边、纵向到底，坚决杜绝因培训不及时、不到位造成扑火伤亡。严肃火场纪律，不得组织残疾人、未成年人等不适宜人员参加森林火灾扑救，确保不发生人员伤亡，坚决杜绝群死群伤事故。坚持专群结合、以专为主的原则，加强武警森林部队、森林航空消防、地方专业队建设，做到召之即来、来之能战、战之必胜。

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